Høringssvar til lov om rørført transport af CO2
Rådet for Grøn Omstilling vil gerne takke for muligheden for at kommentere på lovforslaget.
Vi mener generelt, at det er alt for tidligt at begynde at planlægge en national infrastruktur for rørført transport af CO2 i Danmark og at binde økonomiske og administrative ressourcer i at transportere store mængder CO2 gennem rør på tværs over landet. Rådet for Grøn Omstilling har en række grunde til at anbefale, at lovforslaget ikke tiltrædes.
Det anføres i bemærkningerne til lovforslaget, at der allerede findes et udviklet CCS-marked i Danmark, men det er alt for præmaturt at konkludere dette. Der findes en række demonstrations- og pilotprojekter, erhvervsinitiativer, men der findes ikke et reelt marked eller en samlet værdikæde for CO2-fangst, transport og lagring. Det kan tage mange år, før dette har en realistisk mulighed for at blive til virkelighed.
Det hævdes, at lovforslaget ikke har direkte klimamæssige eller miljømæssige konsekvenser, men selve anlægget af en stor infrastruktur med rørføring af CO2 vil have en negativ klimaeffekt under anlæg, det vil lægge beslag på betydelige naturarealer, og der må påses en negativ effekt for klima og miljø under anlæg. Der er et ekstra energi- og materialeforbrug forbundet med anlæg af en ny CO2-infrastruktur, som bør tages med i vurderingen. Eller som Rambøll har konkluderet i et notat for Energistyrelsen: Planen for udbuddet med geologisk lagring af drivhusgasemissioner vil ”i sig selv indebære et energiforbrug og CO2-udslip. Materialer, anlægsarbejde, transport og pumper i drift og senere dekommissionering af anlæggene vil direkte og indirekte lede til udledning af drivhusgasudledninger.”
Der må også forventes, at lovforslaget kan lægge større beslag på forvaltningens tid og ressourcer. Dette anerkendes også i bemærkningerne til lovforslaget, hvor det anføres, at Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets omkostninger vil blive forøget af den foreslåede regulatoriske rammesætning af dansk CO2-infrastruktur. Varetagelsen af medfølgende tilsyn af den udvidede CO2-infrastruktur vil tillige medføre øgede omkostninger, da tilsynskompetencen foreslås tildelt til Energistyrelsen. Disse ekstra sagsomkostninger bør ideelt set betales af de operatører og konsortier, der ønsker at etablere en CO2-infrastruktur, så de skal dække de fulde omkostninger ved etableringen, og derfor får ekstra incitamenter til at foretage omkostningseffektive løsninger. Men der er en ekstra risiko i denne proces: At myndighedernes begrænsede administrative ressourcer i større omfang vil blive brugt til at sagsbehandle nye projekter om CO2-infrastruktur, hvor de administrative ressourcer kunne være anvendt langt mere effektivt på at sikre en hurtigere sagsbehandling for anlæg af solcelleanlæg, vindmøller, industrielle varmepumper og en nødvendig udbygning af Danmarks nedslidte elnet. Det er langt vigtigere at få accelereret omstillingen til et vedvarende energisystem og at få elektrificeret mest mulig af samfundet, så elektronerne kan transporteres hurtigere, end at bruge de begrænsede ressourcer på at fremme en fremtidig molekyletransport, som måske slet ikke vil være omkostningseffektiv eller rentabel på markedsvilkår, endsige hjælpsom i forhold til at nå Danmarks klimamål.
I lovforslaget lægges der op til, at der kan laves eksproprieringer for at fremme rørføringen over land, og dette kan også lægge beslag på betydelige administrative og økonomiske ressourcer, der bedre kunne være anvendt på andre og mere klimaeffektive formål. Det må f.eks. forventes, at der også kan komme lokale protester mod mere CO2-infrastruktur, transport og lagring, som man allerede har set det i Havnsø kommune, hvor lokale borgere føler sig utrygge ved, at der kan komme lækage fra CO2-lagre i undergrunden.
Vi noterer, at lovforslaget garanterer, at der bliver lavet VVM-undersøgelser ifm. etablering af rørledninger, og det er godt. Men der bør også sikres skærpede sikkerhedsforanstaltninger under drift og ved transporten af CO2 med rør over land. Man bør i videst mulige omfang undgå rørføring i bynære områder. Der har været enkelte tilfælde af læk fra CO2-rørledninger i udlandet, og i høje koncentrationer er CO2 farlig for borgere og miljø i lokalområdet, samt det kan føre til ekstra udledning af CO2 til atmosfæren. Derfor er det vigtigt, at der også afsættes de fornødne ressourcer til at føre tilsyn med operatører af rørledningerne, samt at operatørerne får pligt til øjeblikkelig at advare lokale borgere og myndigheder ved læk på rørledninger.
I lovforslaget § 29, stk. 1, 1. pkt. er det foreslået, at man ved afgørelser i henhold til § 28 erstatter repræsentanter i Energiklagenævnet, der er udpeget efter indstilling fra Dansk Industri og Landbrugsrådet, så de udskiftes med et 1 medlem med særlig sagkundskab inden for etablering og drift af gastransporterende rørledninger og 1 medlem med særlig sagkundskab inden for miljø.
Rådet for Grøn Omstilling er enig i, at det er en god ide. Det er vigtigt, at den korrekte sagkundskab tages med på råd ved behandling af klagesager over afgørelser vedrørende rørledningsanlæg til transport af CO2.
Generelle bemærkninger til lovforslaget:
Rådet for Grøn Omstilling er generelt skeptisk overfor ideen om allerede nu at åbne op for etableringen af en national infrastruktur for CO2-transport via rør. Det kan føre til et carbon lock-in, der bl.a. kan gøre det ekstra attraktivt for kraftvarmeanlæg, affaldsforbrændingsanlæg, cementfabrikker og andre industrivirksomheder at investere i CO2-fangst anlæg, selv hvor der findes mere klimaeffektive grønne teknologier, som kunne få en langt større klimaeffekt og bidrage til en hurtigere nedbringelse af luftforureningen.
De hidtidige internationale erfaringer med CO2-fangst giver ikke anledning til at tro, at der vil ske den store opskalering i de næste 10 år, som kan gøre det økonomisk attraktivt eller klimamæssigt meningsfuldt at fange CO2 på punktkilder for derefter at transportere CO2´en over store afstande og lagre den i undergrunden.
Der er mange forskellige teknologiske former for CO2-fangst under udvikling rundt omkring i verden, men CO2-fangst på biomasseanlæg, affaldsforbrændingsanlæg, cementfabrikker og den energikrævende industri er stadig meget umoden og har været svær at skalere op på en omkostningseffektiv måde. De internationale CCS-erfaringer har indtil nu været ret nedslående i forhold til CO2-fangst i industrien og på kraftværker.
Vi er klar over, at Det Internationale Energiagentur og andre aktører som bl.a. Global CCS Institute stadig er fortalere for CO2-fangst, men vi noterer samtidig, at chefen for IEA, Fatih Birol, er begyndt at nedtone forventningerne til, hvor meget CCS der kommer i de kommende år. Ved lanceringen af World Energy Outlook i oktober, sagde han således, at ”CCS har været historien om en stor skuffelse.”
Rådet for Grøn Omstilling anbefaler, at staten udskyder de planlagte udbud for CO2-fangst, transport og lagring i 2024 og 2025. Det er vores vurdering, at det vil være meget bedre at tage en tænkepause. Se også vores udførlige notat om samme emne.
Staten løber en stor risiko for skatteborgernes penge, hvis man binder store offentlige midler på at udvikle en samlet værdikæde med statsstøttede CO2-fangstanlæg, rørført transport og lagring. Og man risikerer samtidig at binde betydelige administrative ressourcer i at virkeliggøre dette projekt, som med langt større og hurtigere klimaeffekt kunne være brugt på andre grønne teknologier.
Vi noterer, at det foreliggende lovforslag om rørført transport af CO2 ikke giver direkte adgang til at give statsstøtte til rørføringen, da denne påtænkes overladt til operatørerne, som selv skal skaffe sig finansiering til anlæg af infrastrukturen. Hvis der laves en CO2-infrastruktur, bør den fulde regning dækkes af forurenerne, så de får incitamenter til også at nedbringe deres forurening eller at overveje omkostningseffektive alternativer til at lave CO2-fangst, transport og lagring. Enhver form for statsstøtte til CO2-fangst, transport og lagring bør undgås. Det vil være langt bedre at indføre en højere CO2-afgift, der kan give markedets aktører stærkere incitamenter til at fremme effektive og omkostningsbevidste klimaløsninger.
Det foreliggende lovforslag bør ses i sammenhæng med det brede politiske forlig, der blev indgået den 20. september 2023, hvor aftaleparterne blev enige om at afholde to udbudsrunder i 2024 og 2025 om CO2-fangst, transport og lagring. Disse udbud kan føre til, at staten alligevel ender med at give direkte eller indirekte støtte til konsortier, som vil have staten til at dække noget af risikoen/regningen ved at etablere rørledninger til transport af CO2. Dette bør undgås.
Hvis private selskaber eller konsortier ønsker at etablere rørledninger mellem CO2-fangst anlæg og f.eks. CCUS-anlæg, mener Rådet for Grøn Omstilling, at det er vigtigt, at staten ikke giver penge til dette, hverken direkte eller indirekte. De totale udgifter til anlæg, drift, vedligehold og ekstra sikkerhedsforanstaltninger bør afholdes alene af markedet og brugerne. Det skal ikke være staten, for den bør i overensstemmelse med klimaloven vælge de mest omkostningseffektive tiltag for at sikre en reduktion af Danmarks udledning af drivhusgasser med 70 pct. frem mod 2030. CO2-fangst, transport og lagring er et af de dyreste tiltag, der kan vælges, og det er ikke omkostningseffektivt i forhold til de andre grønne teknologiske løsninger, som findes.
Desuden kan det anføres, at der stadig er en vis usikkerhed, om CO2-fangst på punktkilder vil være effektivt. Det er langt fra sikkert, at man kan nå at fange 3,2 mio. tons i 2030, som en bred kreds af Folketingets partier har sat som et mål. Der er reelle tekniske udfordringer, som ikke bør ignoreres. Energistyrelsen regner i deres teknologikatalog med, at fangsteffektiviteten ligger på mellem 85-99 pct. (på store biomasseanlæg) eller 90-99 pct. på andre anlæg. I virkeligheden viser de hidtidige internationale erfaringer, at effektiviteten er langt lavere. Kun under helt optimale forhold og i meget korte perioder kan CO2-fangstanlæg på punktkilder nå op på at fjerne mellem 75-90 pct. af CO2´en. Men deres nedetid er langt højere, end hvad Energistyrelsen regner med i deres teknologikatalog, og den reelle effektivitet i fangstanlæggene rundt omkring i verden ligger i realiteten på mellem 20-80 pct. om året. Man er nødt til at medregne driftsforstyrrelser og en betydelig nedetid, hvor fangstanlægget er ude af drift. Lad os antage, at det i løbet af nogle år lykkes af fjerne nogle af børnesygdommene, men det vil næppe bringe den gennemsnitlige effektivitet over 65-75 pct.
I teorien er transport af CO2 via rør billigere end at transportere den med lastbiler og skibe, men rørledningen kan først hvile i sig selv, hvis der kommer større skala i den samlede CO2-fangst i Danmark. Og det er stadig et stort hvis. Endnu ved ingen om Ørsteds statsstøttede fangstanlæg på værkerne i Avedøre og Asnæs kan fange den lovede mængde CO2, ingen ved om Aalborg Portlands pilotprojekt nogensinde kan skaleres op, og selv om der er fjernvarmeværker og affaldsforbrændingsanlæg, som håber på en dag at kunne fange CO2 for enden af skorstenen, er det højest usikkert, om der vil være et markedsøkonomisk grundlag for at satse på det i længden. Sker skaleringen ikke, risikerer man, at der spildes rigtig meget tid, energi og økonomiske ressourcer på at få opbygget en ny CO2-infrastruktur, der ikke vil være rentabel på markedsvilkår, og der vil undervejs også være spildt en masse tid og penge i forvaltning og sagsbehandling, der meget bedre kunne være anvendt til at fremme en hurtigere sagsbehandling og anlæg af vedvarende energiprojekter, varmepumper og energieffektive teknologier.
Planerne om at etablere en samlet værdikæde for CO2-fangst, transport og lagring hviler på en forestilling om, at det vil være en blandt flere vigtige klimaløsninger. Men der er grund til at stoppe op og lave en grundigere tænkepause, inden der bindes betydelige økonomiske og administrative ressourcer på at udvikle denne carbon-værdikæde. Det kan også være dybt problematisk i forhold til klimaet at skalere for meget og for hurtigt op med CCS og den tilknyttede infrastruktur.
Det er særligt problematisk, hvis en fremtidig rørføring gør det billigere for træfyrede kraftvarmeanlæg og fjernvarmeanlæg at satse på CO2-fangst. Dette kan absolut ikke anbefales, da det tager op til 30 år, før CO2-fangst på et kraftvarmeanlæg med dansk træ kan blive nettopositiv. Se RGO´s notat om dette for den konkrete beregning.
CO2-fangstanlæg har et meget stort energiforbrug, og i energisystemer som det danske (hvor fossile brændsler stadig udgør 53 pct. af bruttoenergiforbruget) vil det ekstra energiforbrug føre til øgede CO2-udledninger. Det internationale klimapanel, IPCC, vurderer på baggrund af forskningslitteraturen, at CO2-fangstanlæg koster 13-44 pct. ekstra på energiregningen på de værker, der installerer det. CO2-fangst på biomassekraftværker sluger dog endnu mere energi, fordi det kræver 25-55 pct. ekstra energi, end hvis kraftværket ikke lavede CO2-fangst.
Hvis dette ekstra energiforbrug dækkes af fossile brændsler eller ekstra biomasseforbrænding, udledes mere CO2 og metangas i forbindelse med udvinding, transport og brug af disse brændsler. Når man regner disse ekstra udledninger med, og tillægger energiomkostningerne forbundet med transport, bortskaffelse og lagring af den fangede CO2, falder den reelle effektivitet af CO2-fangst i nogle tilfælde til mellem 0 og 25 pct. Den ekstra regning kan løbe op i flere hundrede kroner pr. ton CO2. Det er en energiregning, der i sidste ende vil ende hos borgerne, og da regningen til el og varme relativt fylder mest i husholdningen for de laveste indkomster, kan det også have en social slagside.
Rådet for Grøn Omstilling vil ikke afvise, at CO2-fangst måske i løbet af 2030-40´erne kan komme til at spille en rolle i klimapolitikken, men staten skal ikke fremme en sådan teknologi, der har ringe perspektiver for at løse klimaproblemerne på kort og mellemlangt sigt.
Vi opfordrer samtidig til, at der bør regnes mere grundigt på de bredere klima- og miljømæssige omkostninger, som knytter sig til at etablere en samlet CO2-værdikæde fra CO2-fangst på industrielle punktkilder, transport via rør til CO2-lagre på land og til havs. Disse regnestykker bør medtage økonomiske opportunity cost i form af alternative investeringsmuligheder i konkurrerende klimaløsninger såsom ekstra opstilling af solcelleanlæg, vindmøller, varmepumper, elektrificering af varmeforsyning, industri og transport, samt energispareteknologier, der kan give en langt større, hurtigere og mere sikker klimaeffekt pr. investeret krone.
Rådet for Grøn Omstilling mener, at det er vigtigt at undgå en alt for stor carbon lock-in til kostbar infrastruktur, der vil udløse ekstra store klimaregninger. Den store satsning på CO2-fangstanlæggene og en hurtig etablering af en ny CO2-infrastruktur kan i værste fald føre til bevarelse af fossilbaseret produktion og infrastruktur og/eller føre til anlæg af ny infrastruktur til at bortskaffe den indfangede CO2, der skal transporteres med lastbiler, skibe og rør for at blive lagret i undergrunden eller for at blive brugt i diverse CCUS-følgeindustrier. De lange rørføringer og det permanente transportbehov ved bortskaffelsen vil påføre samfundet ekstra omkostninger, det vil lægge beslag på ekstra naturarealer, og det kan i anlægsfasen øge Danmarks energi- og ressourceforbrug i stedet for at mindske det.
Vælger politikerne alligevel – trods alle de ovennævnte indvendinger – at satse på fangst, transport og lagring af CO2 i større skala, er det bedre, hvis det sker lokalt i kystnære områder, hvor CO2-transporten kan ske med skib og den fangede CO2 eventuelt kan indgå i et kredsløb, hvor den anvendes til produktion på nye Power-to-X fabrikker, hvor der fremstilles f.eks. e-kerosen til luftfarten. I givet fald må man tænke erhvervspolitisk i udvikling af særlige CO2-klynger, som man f.eks. forsøger i Fredericia. Men en større fast CO2-infrastruktur med rørledninger i hele landet kan ende med at blive kontraproduktivt, føre til ekstra CO2-udledninger i anlægsfasen og føre til for store investeringer i CO2-fangstanlæg i industrien, på kraftværker og forbrændingsanlæg, der ellers burde satse på en grøn og energieffektiv omstilling af alle processer.
Derfor anbefaler Rådet for Grøn Omstilling, at det foreliggende lovforslag sættes på pause indtil 2030, så der er tid til at lave en grundig evaluering af erfaringerne fra Ørsteds CCS-anlæg og at vurdere, om de internationale erfaringer med CCS og etablering af en større infrastruktur er en økonomisk bæredygtig og omkostningseffektiv vej sammenlignet med investeringer i og opskalering af andre grønne teknologier.
